Am 1. Januar 2013 sind wichtige Teile des Gesetzes zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht in Kraft getreten. Grundlage des Gesetzes war die Einigung der Koalitionsfraktionen Ende 2010, die nationale Finanzaufsicht zu reformieren.
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Diese war an die seit der Finanzkrise veränderten Anforderungen anzupassen. An der Arbeitsteilung von Deutscher Bundesbank und BaFin sollte aber festgehalten werden. Die Fraktionen vereinbarten mit dieser Zielstellung zehn Eckpunkte, die mit dem Artikelgesetz umgesetzt werden, das der Deutsche Bundestag am 25. Oktober 2012 annahm. Der Gesetzgeber schafft unter anderem ein neues Gesetz zur Überwachung der Finanzstabilität (FinStabG) und ändert das Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG) sowie die Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem FinDAG (FinDAGKostV).
Der folgende Artikel gibt einen Überblick über den wesentlichen Inhalt des FinStabG, das zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist, sowie über die Änderungen im FinDAG, die teilweise seit Jahresbeginn, teilweise zum 1. März 2013 gültig sind. Über die Änderungen der FinDAGKostV informiert ein gesonderter Beitrag im BaFinJournal 01/2013.
Regelungen zur Aufsichtsstruktur
Aus den zehn Eckpunkten zur Reform der nationalen Finanzaufsicht ergab sich der Auftrag, die makroprudenzielle Aufsicht der Bundesbank klar zu regeln und auszubauen. Gleichzeitig sollte die Schnittstelle zur mikroprudenziellen Aufsicht so abgegrenzt werden, dass die Verantwortlichkeiten von Bundesbank und BaFin klar aufgeteilt sind und gewährleistet ist, dass der gegenseitige Informationsfluss reibungslos funktioniert. Zudem sollten Bundesbank, BaFin und Bundesregierung durch eine Weiterentwicklung des Ständigen Ausschusses für Finanzmarktstabilität in eine geregelte Zusammenarbeit treten.
Ein zentrales Element des Gesetzes ist daher die Einrichtung eines Ausschusses für Finanzstabilität (§ 2 FinStabG). Diesem werden Vertreter der Deutschen Bundesbank, des Bundesfinanzministeriums (BMF), der BaFin sowie – ohne Stimmrecht – ein Vertreter der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) angehören. Die Deutsche Bundesbank erhält auf Grund ihrer makroökonomischen und Finanzmarktexpertise in § 1 FinStabG den Auftrag, zur Wahrung der Finanzstabilität beizutragen.
Sie soll insbesondere laufend die für die Finanzstabilität maßgeblichen Sachverhalte analysieren, um Gefahren für die Finanzstabilität zu identifizieren und gegebenenfalls Vorschläge für entsprechende Warnungen bzw. Empfehlungen von Maßnahmen zur Abwehr dieser Gefahren für den Ausschuss für Finanzstabilität zu erarbeiten. Der Ausschuss kann auf dieser Grundlage bei Gefahren für die Finanzstabilität Warnungen und Empfehlungen für Gegenmaßnahmen aussprechen (§ 3 FinStabG).
Für die Zusammenarbeit der BaFin mit der Deutschen Bundesbank wird in § 5 FinStabG eine gegenseitige Informationspflicht festgeschrieben, insbesondere über Beobachtungen, Feststellungen und Einschätzungen, die zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben erforderlich sind. Die Deutsche Bundesbank erhält darüber hinaus einen Informationsanspruch gegenüber finanziellen Kapitalgesellschaften, sofern sie die für ihre Aufgabenerfüllung notwendigen Informationen nicht von der BaFin oder anderen Behörden erlangen kann (§ 6 FinStabG). § 7 regelt die Verschwiegenheitspflicht für die Mitglieder des Ausschusses für Finanzstabilität.
Zusätzliche Kompetenzen für die Bundesbank
Der Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Überwachung der Finanzstabilität auf die Entwicklungen in der Finanzkrise reagiert und in Deutschland eine makroprudenzielle Überwachung eingerichtet. Die Deutsche Bundesbank hat dazu zusätzliche Kompetenzen bei der Überwachung der Finanzmarktstabilität erhalten. Aufgabe der Bundesbank ist es danach, Gefahren, die sich zu einer systemischen Krise ausweiten können, rechtzeitig zu erkennen und frühzeitig einzugreifen, indem sie Vorschläge für Warnungen und Empfehlungen unterbreitet. Die Warnungen und Empfehlungen werden von dem quartalsweise tagenden Ausschuss für Finanzstabilität beschlossen. Ihm obliegt es, auf Gefahren für die Finanzstabilität abgestimmt zu reagieren, das heißt Warnungen und Empfehlungen auszusprechen und gegebenenfalls zu veröffentlichen. Der Adressat der Warnung oder Empfehlung hat über deren Umsetzung zu berichten.
Der Ausschuss stellt damit in Fragen der Finanzstabilität einen strukturierten und transparenten Dialog zwischen den Institutionen sicher, die für die Beaufsichtigung und Regulierung des deutschen Finanzplatzes maßgeblich sind. Wichtige Informationen und Erkenntnisse zur Finanzstabilität kommen an zentraler Stelle zusammen und können in die Entscheidungen mit einfließen.
Änderungen des FinDAG
Auch die Änderungen des FinDAG sollen die nationale Finanzaufsicht stärken. Hervorzuheben ist zunächst, dass es bei der mikroprudenziellen Allfinanzaufsicht der BaFin nach § 4 FinDAG bleibt. Die Änderungen des FinDAG betreffen vielmehr die Bezahlungsstruktur für die Mitarbeiter der BaFin (§§ 10a, 10b FinDAG) und die Zusammensetzung des Verwaltungsrats der BaFin (§ 7 FinDAG).
Darüber hinaus sollen Verbraucherfragen stärker in die Aufsicht mit einbezogen werden, indem ein Verbraucherbeirat bei der BaFin eingerichtet (§ 8a FinDAG) und das Beschwerdeverfahren für Verbraucher und andere Kunden beaufsichtigter Unternehmen sowie für Verbraucherschutzorganisationen erstmals im FinDAG geregelt wird (§ 4b). Flankierend zu den Regelungen zur Zusammenarbeit von BaFin und Bundesbank im FinStabG ist in § 4a FinDAG ein (Eskalations-)Mechanismus geregelt worden, um auch bei schwierigen Aufsichtsfragen im Rahmen der laufenden Überwachung stets eine einheitliche Sichtweise erreichen zu können.
Veränderte Zusammensetzung des Verwaltungsrates
Der Verwaltungsrat der BaFin bestand gemäß § 7 Absatz 3 FinDAG bislang aus 21 stimmberechtigten Mitgliedern. Künftig sollen es nur noch 17 sein. Außerdem wurde der Einfluss der beaufsichtigten Unternehmen aus der Kredit- und der Versicherungswirtschaft sowie der Kapitalanlagegesellschaften verringert. Der folgenden Tabelle ist zu entnehmen, wie sich der Verwaltungsrat ab dem 1. März 2013 zusammensetzen wird.
| FinDAG alte Fassung | FinDAG neue Fassung |
|---|---|
| vier Vertreter des Bundesfinanzministeriums (BMF) | drei Vertreter des BMF |
| ein Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) | ein Vertreter des BMWi |
| ein Vertreter des Bundesjustizministeriums (BMJ) | ein Vertreter des BMJ |
| ein Vertreter des Verbraucherschutzministeriums (BMELV) | |
| fünf Mitglieder des Bundestages | fünf Mitglieder des Bundestages |
| fünf Vertreter der Kreditinstitute | sechs Personen mit beruflicher Erfahrung oder besonderen
Kenntnissen auf dem Gebiet des Kredit-, Finanzdienstleistungs-, Zahlungsdienste-, Investment-, Wagniskapitalbeteiligungs-, Versicherungs-, Wertpapier- oder Bilanzwesens, die jedoch nicht der Bundesanstalt angehören dürfen |
Die verringerte Zahl der Vertreter der Finanzindustrie im Verwaltungsrat soll die Unabhängigkeit der BaFin von den beaufsichtigten Unternehmen verstärken, die ein Grundprinzip der Aufsicht darstellt. Die verbliebenen sechs Personen können aktive Positionen in Interessenverbänden der Finanzindustrie oder in einzelnen beaufsichtigten Unternehmen innehaben. Das BMF wird bei der Bestellung allein auf die Fachexpertise abstellen. Da es sich um persönliche Fachexpertise handelt, ist eine Vertretungsregelung nicht vorgesehen.
Den Interessen der beaufsichtigten Unternehmen, die die BaFin über eine Umlage finanzieren, wird dadurch Rechnung getragen, dass den Interessenverbänden künftig ein Anhörungsrecht vor derBestellung der Personen mit Fachexpertise eingeräumt
wird. Zudem können sie Vorschläge für drei der sechs Personen unterbreiten. Weitere Details wird künftig die Satzung der BaFin regeln.
Mehr Verbraucherschutz
Die Finanzkrise hat gezeigt, dass Verbraucher zukünftig stärker geschützt werden müssen. Vor diesem Hintergrund ist es auch Ziel des Gesetzes, die BaFin in die Lage zu versetzen, Erkenntnisse von Verbrauchern und Verbraucherschutzorganisationen
zukünftig noch stärker bei ihrer Aufsichtstätigkeit zu berücksichtigen. Dazu sieht das Gesetz die Einführung eines Verbraucherbeirats und die Normierung des Beschwerdeverfahrens vor.
Die Aufgabe des Verbraucherbeirats soll darin bestehen, die BaFin bei ihren Aufsichtsaufgaben aus Verbrauchersicht zu beraten. Der Verbraucherbeirat kann dazu Verbrauchertrends erfassen, analysieren und dem Direktorium darüber Bericht erstatten. Dem Verbraucherbeirat steht jedoch kein Anhörungsrecht zu. Er kann lediglich beratend tätig werden. Er soll aus zwölf Mitgliedern bestehen, die durch das BMF bestellt werden und sich aus Wissenschaft, Verbraucher- und Anlegerschutzorganisationen und Mitarbeitern außergerichtlicher Streitschlichtungssysteme sowie des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zusammensetzen.
Beschwerdeverfahren
Kunden von beaufsichtigten Unternehmen oder qualifizierten Einrichtungen gemäß § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Unterlassungsklagegesetzes können wegen behaupteter Verstöße gegen Bestimmungen, deren Einhaltung die BaFin überwacht, Beschwerde bei der BaFin einlegen. Die BaFin ist nun verpflichtet, in angemessener Frist Stellung zu nehmen. Soweit erforderlich, kann sie eine Stellungnahme des betroffenen Unternehmens einholen. Das Beschwerdeverfahren dient jedoch nicht der Durchsetzung individueller Rechtsansprüche. Vielmehr hat es den Zweck, Erkenntnisse von Kunden und Verbrauchern besser für die aufsichtsrechtliche Tätigkeit nutzbar zu machen.